Par MALI ÉMERGENT
C’est au cours d’une interview sur le plateau d’Africable télévision que l’éminent économiste Modibo Mao MAKALOU s’et s’exprimé sur le partenariat public privé. Pour lui, le PPP est un générique, qui veut dire Partenariat Public Privé et que chaque pays a sa législation, mais les législations généralement elles se valent. Mais en réalité chaque pays aussi a ses spécificités. Parce qu’en réalité les PPP dépendent de la volonté politique.
C’est quoi un Partenariat Public Privé (PPP) ?
PPP est un générique, qui veut dire Partenariat Public Privé. Mais essentiellement ça veut dire seulement qu’il y a un partenariat qui est établi sur la base d’un service public ou d’un ouvrage public. C’est à dire que c’est le secteur public qui sollicite le secteur privé pour concevoir, construire, exploiter et financer un ouvrage ou un service public.
Aujourd’hui le PPP est de plus en plus sollicité : quelles sont les conditions à développer pour favoriser la mise en place des PPP ?
Vous savez, c’est un concept assez complexe. Ça demande beaucoup de spécificités techniques. Parce que c’est le secteur public qui recourt au service du secteur privé. Donc cela veut dire que ça sera sur la base de négociations contractuelles, mais sur des projets choisis ou identifiés déjà par le secteur public. Prenons un secteur comme l’eau, ça peut être une concession, c’est à dire si l’Etat ou le service public détermine que les investissements qui sont nécessaires pour produire ce service et acheminer l’eau chez les citoyens que les ressources ne sont pas disponibles surtout en période de raréfaction des ressources budgétaires des Etats, il peut recourir à un partenaire privé avec lequel il va signer un contrat sur la base d’un cadre réglementaire d’abord, mais ce n’est toujours pas un texte législatif. Dans certains pays avancés comme l’Angleterre, ils n’ont pas de lois PPP, mais c’est sur la base des contrats. Dans nos pays en tout cas récemment nous avons contribué un peu à mettre des directives sous régionales pour l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), les 8 pays qui ont en partage le Franc CFA pour les partenariats publics privés (PPP). C’est pour pouvoir quand même financer par ce mode de financement innovant des infrastructures et des services publics dans notre sous-région.
Pour relever les défis en matière de PPP, l’UEMOA doit harmoniser les textes et pratiques en la matière ?
Vous savez en réalité chaque pays a sa législation, mais les législations généralement elles se valent. Mais chaque pays aussi a ses spécificités. Parce qu’en réalité les PPP dépendent de la volonté politique. C’est à dire si vous n’avez pas une volonté politique forte, vous ne pouvez pas faire le partenariat public privé (PPP). Cela a été le cas ici au Mali. Nous avions eu un premier ministre à qui je rends hommage, le premier ministre Modibo Keita qui en trois (3) mois a pu mettre en place un cadre règlementaire, une unité de gestion, un cadre institutionnel pour mettre en place des PPP mais malheureusement deux (2) mois après son départ plus rien n’a été fait dans ce sens bien vrai qu’il a été succédé par trois (3) premiers ministres. En réalité ce qu’il faut c’est cette volonté politique parce qu’il faut rassurer le secteur privé. Quand vous prenez les PPP, généralement c’est sur une base minimale de quinze (15) ans donc le moyen terme. Ce sont des investissements assez lourds sur lesquels il faut identifier les risques et les repartir entre le secteur public et le secteur privé. Donc pour cela, il faut quand même donner un minimum d’assurance, il faut des compétences nouvelles au niveau de nos structures publiques pour pouvoir dialoguer avec le secteur privé. Parce que vous savez, le secteur privé il est là c’est pour se faire de l’argent, faire des bénéfices, mais en même temps c’est pour pouvoir faire marcher un service public. Mais la responsabilité doit être située dépendant de quel genre de PPP vous signez. Donc tout dépend de la capacité de négociation de l’Etat. Lorsque je travaillais à la présidence de la république du Mali, nous avons eu deux (2) cas épineux concernant le secteur de l’électricité et le secteur du transport ferroviaire où le contrat avait été très mal ficelé et cela a coûté très cher à l’Etat et aux citoyens parce que le service n’était pas fourni et en même temps l’Etat a dû débourser de l’argent pour quelque chose qui ne marchait pas du tout.
Est-ce qu’au sein de l’UEMOA chaque pays a ses critères d’attribution en matière de PPP ?
Oui, parce qu’en matière de PPP il y a le mode de passation des marchés publics qu’il ne faut pas confondre avec les partenariats publics privés (PPP). Quelle est la différence entre les deux ? En mode de passation des marchés publics, on passe par le code des marchés publics. On identifie un produit que l’Etat veut acheter les fournisseurs viennent, ils soumissionnent et une fois qu’on vous attribue ce marché, vous fournissez la marchandise, on vous paie après c’est fini. Mais les PPP c’est un ouvrage. Prenez un pont à péage, si c’est en PPP ça rentre dans les priorités d’investissements publics d’un pays. Donc vous appelez ceux qui sont spécialisés dans le domaine ou parmi les meilleurs dans le monde. Il peut y avoir ce qu’on appelle une offre spontanée, quelqu’un qui a un Brevet ou une spécialité spécifique qui peut venir dire : j’ai innové et j’ai trouvé quelque chose que j’aimerais vous montrer qui pourrait vous intéresser et faire avancer votre pays sur le plan infrastructurel. Quand cela se fait, donc il y a encore procédure de passation des marchés mais là c’est différent des marchés publics parce qu’il y a certaines phases, l’appel d’offre mais il peut y avoir la procédure gré à gré dépendant de l’ouvrage ou du service. Mais une fois que cela est fait, on prend en compte non seulement l’exploitation sur le coût de la vie du projet, parce que nous parlons de 15 ans à 99 ans. Parce que quand le secteur privé gère ses ouvrages ou ses services publics, ses infrastructures, il va prendre en compte non seulement l’entretien, leur réparation, leur maintenance, leur rénovation parce que l’entreprise privée va se rémunérer à travers ce qu’on appelle généralement une redevance. Par exemple : si votre compagnie vous fournit ce service, à la fin du mois elle vous donne une facture et c’est cela qui lui permet de se rémunérer mais entre-temps elle avait déjà signé un contrat avec l’Etat, mais l’ouvrage revient à la fin du contrat à l’Etat.
Le modèle de PPP constitue-t-il une réponse appropriée à la problématique de mobilisation des ressources pour le financement public sans alourdir l’endettement des Etats ?
Pour moi l’infrastructure est le socle du développement. En Afrique nous avons un problème spécifique. La banque mondiale avait déjà estimé que le retard de l’Afrique en matière d’infrastructures lui coûtait au moins 2 points de croissance chaque année et lui faisait perdre 40% de sa productivité. Est-ce que vous imaginez que les 55 pays africains qui font à peu près 1 milliard d’habitants, produisent autant d’électricité que les 82 millions d’allemands. C’est trop peu. Nous ne pouvons pas être dans la marche, dans le concert des nations prospères si nous n’avons pas de l’électricité, 600 millions d’africains n’ont pas accès à l’électricité et 900 millions d’africains n’ont pas accès à l’énergie pour la cuisson tous les jours. Ce sont des problèmes fondamentaux qu’on doit falloir pallier le plus rapidement possible.
L’infrastructure est cruciale pour la marche de nos pays. En Afrique nous avons non seulement un problème de productivité mais aussi de compétitivité. La productivité veut dire que ce sont vos facteurs de production, ça veut dire le capital physique qui comprend peut-être les terres. Nous avons aussi le capital humain pour moi qui est le plus important, les ressources humaines. Nous avons ensuite le capital financier et celui immatériel qui est le savoir ; l’innovation qui vous permet de transformer votre pays. Si vous prenez nos pays, nous sommes des pays agropastoraux. Donc il va falloir que ce secteur crucial qui concentre 80% de nos populations, que nous puissions faire une transition vers les services à valeur ajoutée. C’est à dire aller déjà vers l’agro-industrie, parce que l’Afrique ne compte que 2% des exportations de produits manufacturés dans le commerce mondial alors que nous avons 17% de la population mondiale. Cela est trop peu. Donc il va falloir que nous trouvions la formule pour pouvoir avoir accès à l’énergie, aux routes, aux ports. Est-ce que vous savez qu’entre le Niger et Lomé, vous mettez plus de temps pour une marchandise qu’entre Lomé et Singapour qui se trouve à 11 000 km. Cela n’est pas normal. Ce sont des problèmes de productivité et de compétitivité. Il faut que l’Afrique soit connectée. Il faut connecter les zones de production aux zones de consommation. Il faut que nous puissions communiquer entre nous. C’est pour cela que l’initiative de l’UEMOA est salutaire, c’est à dire de faire des routes et des barrages communs, des infrastructures communes pour pouvoir les exploiter, avoir des économies d’echelle et quand même aussi réduire les coûts. Ça permet aussi de lever de l’argent sur les marchés financiers à moindre coût plutôt que chacun aille s’endetter et puis gérer ça séparément.
Vous avez parlé de la banque mondiale qui est l’institution bancaire internationale, de la banque africaine de développement (BAD) qui s’investit beaucoup dans les projets PPP sur le continent : est-ce que sur le plan national les banques s’investissent beaucoup pour accompagner les projets PPP ?
Vous savez nous avons un problème avec nos banques par rapport aux infrastructures, ce sont des banques commerciales. Si vous prenez les infrastructures en Afrique, 90% des financements sont généralement des financements publics et des financements des banques multilatérales. C’est une très bonne chose que vous parlez de la BAD qui fait quand même assez dans ce domaine avec ses 5 accélérateurs pour développer l’Afrique. En 2009 la Banque Mondiale avait déjà estimé qu’il fallait 93 milliards de dollars par an pour le besoin de financement en infrastructures en Afrique. Mais l’année dernière, la BAD a revu cette estimation. Elle pense maintenant qu’il faut entre 130 milliards et 170 milliards de dollars chaque année pour que l’Afrique puisse quand même supplier ce retard, ce déficit en infrastructures. Mais au-delà de cela si on revient encore à l’énergie, vous savez que les besoins uniquement en énergie sont de 120 milliards de dollars chaque année en Afrique et cela constitue 60 milliards uniquement pour les réseaux électriques. Et si vous prenez la capacité installée électrique en Afrique, pour les 55 pays africains, il y a 7 pays qui concentrent 90% de la production d’électricité.
L’Union Africaine (UA) a élaboré en 2013 un agenda 2063 : de quoi parle cet agenda ?
L’agenda 2063 c’est quelque chose de bienvenue, c’est une vision sur la trace des pères fondateurs. C’est à dire que l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) a été créée en 1963 à Addis-Abeba (Ethiopie) où le Mali était représenté par le président Modibo Keita qui est l’un des rédacteurs de la charte constitutive de l’OUA. Pour vous dire que c’est lors du 50ème anniversaire de l’OUA, lorsque l’Union Africaine a été mise sur les fonds baptismaux en 2013 qu’on a élaboré ce qu’on appelle ‘‘la vision africaine 2063’’sur un horizon de 50 ans pour une Afrique prospère, unie, en paix avec une prospérité partagée, un développement inclusif et durable. C’est cela l’objectif de nos dirigeants. Et je pense quand même qu’il y a un plan décennal qui a été dégagé pour mettre en œuvre cette vision africaine et que chaque pays doit se charger d’appliquer et en même temps en fonction des objectifs du programme de développement durable à l’horizon 2030 qui recoupent 17 objectifs durables, 169 cibles et 241 indicateurs. Mais il est estimé qu’il faut 3500 milliards de dollars chaque année pour pouvoir réaliser cela dans l’ensemble des pays en développement.
Le Maroc accueille le siège des clubs des PPP d’Afrique basé à Rabat : quel rôle jouent ces bureaux entre les acteurs économiques et les décideurs publics si c’est tubble de mettre en place des partenariats publics privés (PPP) ?
Mais écoutez ! Le Maroc a fait un pas de géant, il y a 2 ans au Maroc j’ai vu ce qui s’est passé entre Casablanca et Tanger, l’autoroute à péage extraordinaire. Depuis 2008 les spécialistes africains en PPP travaillaient avec la banque mondiale. L’institut de la banque mondiale a quand même rassemblé les experts africains pour essayer de promouvoir cette expertise africaine en PPP. Et nous avons eu à créer en 2010 à Abidjan, en Côte d’Ivoire ce qu’on appelle ‘‘le réseau francophone des partenariats publics privés’’. Et ensuite en 2013 nous nous sommes réunis à Douala, au Cameroun, où nous avons fait quand même une réunion assez importante. Et c’était en ce moment que les marocains étaient en train de développer le projet ‘’Tanger Med’’ qui est actuellement le plus important port en Afrique. L’unité PPP marocaine se trouve au sein du ministère de l’économie et des finances. Je pense que quand il y a la volonté politique alliée aux compétences techniques on peut aller très loin avec les PPP.
Dans un de vos articles paru dans le journal ‘’Le Républicain’’, vous dites que le PPP ne constitue pas une panacée pour le développement des infrastructures en Afrique et peut se révéler complexe dans sa conception et sa gestion : expliquez-nous un peu.
Oui je parle d’expertise uniquement. Il faut un cadre d’investissement clair et transparent, un cadre institutionnel performant. Parce qu’en réalité les PPP généralement pour le cadre institutionnel, met en place ce qu’on appelle l’unité de gestion ou l’unité de partenariat public privé qui est là pour assister les concepteurs des projets et aussi le secteur privé par rapport au nombre et aux qualités qui doivent être suivis. Et cette unité doit rassembler un certain nombre de compétences sur le plan technique, financier, juridique, environnemental etc. Et cette unité doit s’assurer que tous les préalables sont réunis, que les études sont faites et que les passations de marché sont faites aussi dans les normes. Donc c’est la norme qualité du processus des PPP qui prend du temps. Comme vous l’aviez dit encore ce sont les banques multilatérales et les grandes banques qui financent les PPP parce que nous parlons d’un horizon de 15 ans à 99 ans. Et si vous intervertissez une étape, les projets ne pourront pas marcher et les gens ne le comprennent pas, les gens veulent aller vite, ils veulent faire aboutir des projets mais ça doit prendre le temps que ça prend. Les préalables doivent être réunis par les techniciens. La volonté politique c’est pour le cadre général mais pour s’assurer de la faisabilité on doit se reposer sur la technicité, et on ne peut pas mélanger les deux sinon ça risque de ne pas marcher et ça sera un échec retentissant.
Il y a un sujet qui a défrayé la chronique récemment au Mali. Certains journalistes ont parlé de privatisation d’autres ont parlé de concession. C’est à propos de l’aéroport de Bamako. Quelle est la différence entre une privatisation et une concession ?
Je reviens encore. Mal nommer les choses c’est contribuer au malheur du monde selon Albert Camus. Il y a deux sortes de formes de PPP. Il y a la forme concessive, c’est dire ce qu’on appelle une concession. Etymologiquement ça veut dire concéder, et dans ce cadre le privé vient, il conçoit, construit, exploite, finance et restitue un ouvrage ou un service public. Par exemples : l’aéroport de Paris, le port d’Abidjan, l’aéroport de Dakar, le parc national du Mali etc. sont tous des concessions. Vous avez cette forme concessive parmi laquelle l’Etat concède à un partenaire privé ce privilège (construire, exploiter, financer … un ouvrage). Et si l’ouvrage est déjà en place, c’est-à-dire que le risque de transférer du partenaire public au partenaire privé, il faut identifier les risques et les partager. Parce que lors d’une concession la responsabilité du service public vis-à-vis du citoyen reste avec la partie publique mais l’ouvrage n’appartient pas à la partie privée. C’est-à-dire elle a le droit d’exploiter, de gérer pendant une période déterminée mais à la fin de ce temps elle restitue l’ouvrage à l’Etat. Et c’est le cas généralement des aéroports. Mais vous avez les PPP aussi à paiement public ou à disponibilité de services où c’est l’Etat qui demande à un partenaire privé de gérer pour son compte un service. Et c’est généralement les centrales de production d’énergie, ou une université où on appelle un promoteur privé qu’on lui dit : voilà les besoins de l’Etat mais nous n’avons pas les ressources maintenant. Trouvez les moyens ! Voilà les normes que nous vous fixons et voilà le nombre d’élèves que nous allons vous envoyer et nous allons sur la base d’un contrat de négociation bien établi, nous vous paierons cette somme-là chaque mois ou année selon les conditions définies par le contrat. Mais la responsabilité reste toujours avec l’Etat parce que c’est l’Etat qui a offert ce service à un partenaire privé. Donc ça c’est la forme à paiement public.
Et maintenant vous avez une privatisation. Une privatisation veut dire que la propriété revient à l’entité privée. Si l’Etat décide de privatiser un service contre une somme, l’Etat va transférer la totalité du service à cette entité privée et ça ne revient plus à l’Etat dans un certain nombre d’années. Donc c’est sorti du domaine de l’Etat. Donc si un aéroport est privatisé cela veut dire que l’aéroport avec tous ses actifs sont transférés à la partie privée. Mais si c’est un PPP cela veut dire que sur une durée déterminée l’entreprise privée va venir exploiter ce service mais qui reste un service qui appartient à l’Etat au bout de la période déterminée du contrat.
Une fois que la mise en concession est effective, est ce que l’Etat malien aura le contrôle sur l’entreprise considérée quand même comme la vitrine du pays ?
C’est pour cela je vous ai parlé de l’unité de gestion, d’un texte législatif, d’un cadre institutionnel. Il faut un cadre d’investissement aussi, c’est tout cela qui concourt. Il faut que la vision des autorités soit claire en matière d’investissements. Pare que le secteur privé n’est pas dans l’à peu près, il sait exactement ce qu’il veut faire et comment il veut le faire. Et donc quand il y a une faiblesse de l’Etat dans ce domaine, ça sera dans l’avantage du secteur privé lors des négociations. Mais les contrats de performance doivent être établis.
Beaucoup d’inquiétudes tournent au tour des risques quand même que l’Etat peut courir.
Il faut les identifier ces risques. Et ce n’est pas évident que l’Etat ait les ressources pour identifier tous ces risques mais la bonne volonté trouve les moyens et les opportunités. Si vous voulez faire quelque chose vous trouverez l’expertise pour faire ce travail.
Pour venir juste aux PPP dans les années 1960 les pays africains étaient déjà dans les PPP, donc ce ne sont pas des pratiques nouvelles ?
Non même sous la colonisation au Mali on faisait déjà les PPP au niveau des forêts. Et puis en France on l’a fait depuis au temps de la monarchie, les grandes manufactures étaient des PPP. Les compagnies qu’on envoyait en Afrique pour faire le commerce en général étaient tributaires du service public.
Vous avez beaucoup travaillé sur des PPP depuis des années au niveau de l’UEMOA : est ce qu’il y a des textes pour qu’une harmonisation soit faite pour que les 8 pays de l’UEMOA puissent se retrouver ?
C’est en 2012 que les 8 chefs d’Etat de l’UEMOA se sont réunis et avaient décidé de faire des partenariats publics privés (PPP) un outil de promotion des infrastructures pour rattraper le retard en Afrique. Il y a eu une unité régionale de développement des PPP de l’UEMOA qui existe maintenant qui se trouve à l’intérieur de la banque ouest africaine de développement (BOAD). L’UEMOA travaille très étroitement avec la BOAD dans le cadre de la sous-région pour quand même faire des PPP un outil de transformation économique et sociale. Même des secteurs qui ne sont pas rentables on peut faire des PPP mais tout est une question de conception, d’efficience allocative, de vision politique. Parce que si vous n’avez pas un plan pour vos infrastructures prioritaires, ça va poser problèmes, que ce soit dans le secteur de la santé, dans le secteur agricole, de l’eau potable. Imaginez-vous, qu’en Afrique 2 personnes sur 3 n’ont pas accès à l’eau potable, c’est incroyable. Donc il va falloir qu’avec cette pandémie de la COVID-19 que nous fassions le bilan de la mise en œuvre de nos politiques publiques pour savoir qu’est-ce qu’on a accompli jusqu’à présent.
Réalisée par Daouda Bakary KONE et IB KONE
